Si l’Europe “avance dans les crises”, elle devrait en ce moment faire des pas de géant. Aux menaces russe et chinoise s’ajoute aujourd’hui celle d’une Amérique hostile. Ces trois acteurs ont un point commun : ils utilisent sans réserve l’arme économique contre leurs adversaires. L’Union européenne (UE), qui “considérait autrefois l’intégration économique mondiale comme une source de paix et de prospérité”, fait face à un “dur réveil”, écrivent Agathe Demarais et Abraham Newman dans une note passionnante pour l’ECFR (European Council on Foreign Relations) publiée jeudi 19 mars. Mais l’UE, troisième économie du monde, forte d’un marché de 450 millions de consommateurs, héberge des fleurons industriels qui lui offrent des leviers dans la compétition internationale. Encore faut-il exploiter à plein ces forces.
“Le succès de la réponse de l’UE aux défis posés par la Russie, la Chine et Trump 2.0 dépendra de la capacité du bloc à s’établir comme une puissance géoéconomique mondiale, en tirant parti de sa force économique pour poursuivre des objectifs de politique étrangère”, écrivent les auteurs. Dans un grand entretien à L’Express, Agathe Demarais appelle l’Europe à accélérer sa mue pour être “crédible aux yeux du monde”.
L’Express : L’Europe est-elle une puissance qui s’ignore, comme vous le suggérez dans cette note ?
Agathe Demarais : L’Union européenne est la troisième économie du monde, avec un marché de 450 millions de consommateurs, et la deuxième source de flux d’investissements directs étrangers. Elle dispose en outre de vrais atouts dans le domaine financier, à commencer par Swift, la plaque tournante mondiale des transactions entre les banques, qui est basée en Belgique. C’est une carte que l’UE a utilisée bien avant la guerre en Ukraine. En mars 2012, les 27 Etats membres ont donné leur feu vert pour déconnecter de ce réseau toutes les banques iraniennes violant les sanctions de l’UE, pour essayer d’amener l’Iran à la table des négociations en faveur d’un accord nucléaire. Cette décision a été prise sous pression américaine, mais c’est bien l’UE, parce qu’elle hébergeait Swift, qui a pu “appuyer sur le bouton”.
En outre, c’est l’Europe qui fera la différence dans l’affrontement entre les Etats-Unis et la Chine. On connaît les positions américaine et chinoise, on sait que Pékin a des alliés, notamment la Russie. Ce qui peut potentiellement changer la donne, c’est la stratégie de l’Union européenne vis-à-vis de ce bras de fer, par exemple dans l’hypothèse d’un conflit autour de Taïwan. La position européenne est la plus importante car on ne la connaît pas d’avance, or elle pourrait faire la différence, notamment pour les Chinois.
Les Européens ont tendance à ne pas vouloir utiliser tous les outils de leur puissance
Enfin, les solutions à l’échelle mondiale viendront de l’Union européenne. Nous sommes trop petits, Français, Allemands ou Italiens, pour peser dans la bataille géopolitique et économique mondiale.
Vous affirmez que la “géoéconomie” est le nouveau mot à la mode à Bruxelles. Qu’est-ce que cela veut dire ?
Le politologue américain Abraham Newman, coauteur de notre note pour l’ECFR, explique dans son dernier livre comment les Etats-Unis ont militarisé l’économie mondiale en prenant le contrôle de certains secteurs – par exemple les installations de stockage d’informations numériques de type “cloud” – et comment ils se servent de ces leviers contre leurs adversaires. La géoéconomie, c’est l’utilisation d’armes économiques dans un affrontement géopolitique : les guerres commerciales de Donald Trump en sont un parfait exemple. Pour affaiblir la puissance chinoise, les Etats-Unis vont utiliser les tarifs douaniers et les contrôles sur les exportations. Autre exemple : l’utilisation des sanctions pour peser sur la capacité de la Russie à mener sa guerre en Ukraine.
Dans le cas de l’Europe, il y a aussi la question de l’instrumentalisation du marché commun. Les sanctions contre la Russie s’appliquent aujourd’hui à 54 % de ce qu’on y exportait en 2021 et à 58 % de ce qu’on importait. Pour le gel des avoirs russes, c’est l’UE, notamment la France, qui a été à la manœuvre. Pour une raison simple : les deux tiers des avoirs russes sont hébergés en Europe.
Mais le chemin est encore long, à vous lire : “L’Europe doit libérer son pouvoir géoéconomique”, dites-vous…
Oui, l’Europe est à la traîne. Soyons clairs : il y a deux grandes puissances géoéconomiques qui n’hésitent pas à utiliser leurs armes : les Etats-Unis, qui sont la puissance “sanctionnante” grâce au pouvoir du dollar américain, et la Chine. N’oublions pas que Pékin est très en avance sur le “derisking”, l’idée de diversifier ses relations économiques pour ne plus avoir de dépendance. Sur le plan commercial, la Chine a diversifié ses clients et essaie de beaucoup moins dépendre des Etats-Unis comme marché pour ses exportations. Sur le plan financier, elle dépend de moins en moins du système Swift, et dans le domaine technologique, elle est une puissance de premier plan, en particulier dans les technologies vertes.
Face à ces deux géants, les Européens ont tendance à ne pas vouloir utiliser tous les outils de leur puissance. L’Union européenne s’échine par exemple à respecter les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui sont formidables… Sauf que ni les Etats-Unis ni la Chine n’y obéissent ! Donc les autres joueurs ne respectent plus les règles, mais l’Europe y reste très attachée. Ces dernières années, l’UE a vécu un réveil géoéconomique. En 2020, la pandémie de Covid a été un électrochoc. On s’est rendu compte que l’on dépendait de la Chine pour avoir des masques. Puis Vladimir Poutine a déclenché sa guerre en Ukraine. Deux ans plus tard, Donald Trump fait son retour à la Maison-Blanche, le tout sur fond de tensions avec Taïwan. Le réveil est là, des stratégies émergent, nous avons d’ailleurs depuis septembre 2024 un commissaire européen pour le commerce et la sécurité économique. Mais l’Europe a besoin de se réformer plus rapidement pour être crédible aux yeux du monde.
Et donc de sortir du tout-défensif ?
Absolument, car l’Europe a beaucoup fonctionné en réaction. Par exemple, lorsqu’on s’est rendu compte de notre dépendance à l’égard de la Chine dans l’approvisionnement en masques, nous avons agi pour relancer la fabrication sur le sol européen. Il en va de même pour l’utilisation de sanctions européennes qui, historiquement, étaient d’abord destinées non pas à la Chine, mais à riposter aux sanctions extraterritoriales américaines. En 2023, Bruxelles s’est dotée d’un arsenal anti-coercition (restrictions sur le droit de participer à des appels d’offres sur les marchés publics, sur les licences…) pour protéger l’UE contre la contrainte de pays tiers. Aujourd’hui, si l’on ne veut pas être rayé de la carte, il faut passer à l’offensive, surtout à l’heure du décrochage entre les intérêts européens et américains.
On parle beaucoup de réarmer l’Europe, en investissant massivement dans la défense. Mais la guerre économique est-elle l’autre enjeu clé pour l’avenir de l’Europe ?
C’est un angle mort quand on pense aux raisons pour lesquelles Vladimir Poutine est aujourd’hui à la table des négociations avec Donald Trump sur la guerre en Ukraine. La question se pose : après trois ans de guerre, pourquoi Poutine voudrait-il discuter ? Il est clair qu’il se moque de sauver des vies humaines. A-t-il fait les gains territoriaux qu’il souhaitait faire ? Rien n’est moins sûr. En fait, il stagne. Alors pourquoi vouloir négocier ? A mon sens pour des raisons économiques et fiscales. Les données dont nous disposons sur la Russie montrent que 2025 est la dernière année où l’Etat russe pourra couvrir les frais liés à la guerre et le déficit fiscal en creusant dans le Fonds souverain, car ces réserves s’épuisent.
En Russie, le “contrat fiscal” repose sur un faible déficit (2 à 3 % du PIB) et une faible dette (20 % du PIB). Le problème, c’est qu’avec les sanctions, la Russie ne peut plus placer de dette à l’étranger. Reste le plan B : placer de la dette domestique, achetée par les banques russes. Ces dernières l’ont fait en 2022 et 2023. Mais l’année dernière, tout un tas d’enchères pour acheter de la dette domestique russe n’ont pas trouvé d’acquéreurs et ont dû être annulées, car les banques russes n’en peuvent plus. D’autant plus que le gouvernement russe leur demande de faire des prêts bonifiés à des taux très bas aux entreprises et aux ménages – pour assurer la paix sociale. Bref, les banques ont dit : stop, on croule sous la dette ! A court de solution, l’Etat a donc tapé dans la caisse du Fonds souverain. Mais ces ressources fondent comme neige au soleil. Elles ont diminué de plus de 60 % depuis le début de la guerre. Maintenant, la Russie commence à vider ses réserves en or.
L’UE a-t-elle des atouts dans ce nouvel âge des guerres économiques ?
Nous avons deux puissances technologiques dans le monde : les Etats-Unis et la Chine. Nous, Européens, n’appartenons pas à cette catégorie, hélas ! Toutefois, l’UE n’est pas désarmée. Elle contrôle certains “passages obligés” dans l’économie mondialisée.
La société néerlandaise ASML (Advanced Semiconductor Materials Lithography) en est un. C’est la seule entreprise au monde qui fabrique des machines de lithographie à ultraviolets performantes, précieuses pour produire les semi-conducteurs que l’on retrouve dans nos appareils du quotidien (ordinateurs, électroménager) et dans le matériel de défense. Même si l’Europe n’est donc pas parmi les leaders mondiaux pour la production de semi-conducteurs – les technologies sont américaines et la production est à Taïwan et en Corée du Sud –, elle a ce levier.
Autre exemple, l’entreprise allemande Zeiss fabrique les lentilles, le “cœur” des machines d’ASML, une technologie très recherchée.
Citons encore le champion du logiciel d’entreprise SAP, en Allemagne, qui pèse plus de 300 milliards d’euros en Bourse. Ou encore des acteurs de la 5G comme le suédois Ericsson. Avec tous les débats sur la participation de Huawei dans la 5G, les problèmes de sécurité que cela peut poser, nous avons des atouts européens pour répondre à ces questions, sachant que les Américains n’ont, eux, plus de grande entreprise de télécommunication.
Nous avons donc des fleurons. Si demain les Etats-Unis veulent faire pression sur ces entreprises pour qu’elles arrêtent leurs exportations vers la Chine – ils l’ont déjà fait avec ASML –, ce sera une négociation bilatérale d’Etat à Etat. Mais si l’UE était un peu plus stratège, si ces questions étaient gérées au sein d’une stratégie de sécurité économique commune, nous aurions plus de poids pour peser face aux Américains et répondre de façon plus agressive.
Si l’Union européenne veut compter sur la scène économique mondiale, elle va devoir nouer de nouvelles coalitions
Quelles sont au contraire les principales vulnérabilités de l’Europe ?
J’en citerais au minimum trois sur des questions stratégiques : d’abord les minéraux critiques, dont on va avoir vraiment besoin pour la transition énergétique. La majorité des mines se trouvent en Chine, on en a une en Europe, en Suède. Les objectifs de la Commission européenne sont très ambitieux : fournir, d’ici à 2030, au moins 10 % de la consommation annuelle de minéraux critiques de l’UE et en traiter au moins 40 % dans l’Union. On en est encore très (très) loin ! Le raffinage pollue énormément, il faut trouver des entreprises privées intéressées, ce qui nous amène au coût de la main-d’œuvre au sein de l’UE, et à la question ô combien irritante de notre compétitivité européenne…
Deuxième vulnérabilité : les semi-conducteurs. Là, on a une véritable dépendance à la fois vis-à-vis des technologies américaines et des capacités de production à Taïwan et en Corée du Sud.
Enfin, l’UE est très dépendante sur la fabrication des médicaments. La moitié des précurseurs utilisés en Europe – ces molécules utilisées pour fabriquer des antibiotiques – viennent de Chine. Et on a également une forte dépendance vis-à-vis de l’Inde pour les antibiotiques et les vaccins.
Sur ces trois sujets, où en est-on ?
Il y a des réflexions, mais la question, c’est : comment fait-on ? Nous ne contrôlons pas ces technologies. Or, partir de zéro pour les développer n’est pas réaliste. Sans surprise, les entreprises (souvent américaines) qui les contrôlent n’ont pas particulièrement envie de les partager. Le grand projet d’usine de semi-conducteurs en Allemagne entre le sous-traitant automobile allemand ZF et l’américain Wolfspeed a été suspendu en octobre 2024. Le géant américain Intel a aussi fait machine arrière pour construire une usine de semi-conducteurs en Allemagne. On en revient toujours aux questions économiques d’investissement, de coût et de formation de la main-d’œuvre.
A l’aune du second mandat de Donald Trump, l’UE aurait-elle intérêt à renforcer ses liens économiques avec des partenaires asiatiques comme le Japon ou la Corée du Sud ?
C’est une évidence : si l’Union européenne veut compter sur la scène économique mondiale, elle va devoir nouer de nouvelles coalitions, tant avec ses partenaires les plus évidents (le Japon et le Canada, par exemple, tous deux membres du G7, mais aussi la Corée du Sud) qu’avec d’autres économies en voie de développement. On peut penser par exemple à l’Inde – géant économique et démographique – ou au Brésil – un producteur et exportateur de premier plan de matières premières, dans les domaines de l’agriculture et des minerais critiques. Dans ce cadre, la future présidence française du G7, en 2026, pourrait permettre aux Français et aux Européens d’envoyer des messages clés au reste du monde : face aux politiques erratiques de Donald Trump et à une agressivité croissante du pouvoir chinois, l’Europe peut encore proposer une alternative crédible au reste du monde dans les domaines économique et politique.
Elle doit pour cela surmonter beaucoup de handicaps, notamment sur le plan institutionnel ?
Si on laisse de côté les perspectives économiques européennes de long terme (démographie et croissance de la productivité), nous avons aussi des défis institutionnels. Dans le domaine de la sécurité économique, cela paraît incroyable, mais il y a un déficit de communication frappant à tous les niveaux. D’abord entre les Etats membres : en pratique, il n’y a aucun forum dédié pour permettre, par exemple, aux Espagnols et aux Français de discuter de leurs cas liés à l’utilisation d’outils géoéconomiques, qu’il s’agisse de sanctions ou de contrôles sur les exportations ; aucun espace pour échanger sur leurs expériences, résoudre ensemble les cas transfrontaliers, etc. De même, entre les institutions européennes qui façonnent les sanctions et les Etats membres, le manque de communication est criant. Il y a des échanges, mais à l’échelon de la mise en œuvre des sanctions (douanes, Trésor, etc.), ces acteurs ont peu de possibilités de faire part de leurs retours d’expérience au niveau européen.
Enfin, au sein même des Etats membres, on s’aperçoit qu’entre les services chargés de la mise en œuvre des sanctions et ceux qui traquent les fraudeurs, on se parle peu.
Bref, chacun est dans son couloir de nage. Pire, la plupart du temps, on ne sait pas vraiment qui est en charge de quoi dans chaque pays. Reprenons l’exemple des sanctions : en Allemagne, ce sont des institutions qui sont non politiques (Banque centrale, office pour le contrôle sur les exportations) qui se chargent de leur mise en œuvre… alors qu’en France, il s’agit du Trésor et du Quai d’Orsay, des institutions beaucoup plus politiques, car ces questions sont considérées comme souveraines. C’est comme ça dans les 27 Etats membres ! Donc si vous êtes un fonctionnaire à Chypre et que vous avez une question pour votre homologue suédois, vous n’avez pas la moindre idée du numéro de téléphone à composer !
Cette fragmentation a des conséquences très concrètes, notamment en matière de sanctions ?
Sur ce terrain, le manque d’harmonisation conduit à des situations ubuesques : les pénalités pour violation des sanctions varient considérablement d’un Etat membre de l’UE à l’autre. Par exemple, l’amende maximum pour les citoyens néerlandais est de 900 000 euros… Soit 50 fois plus que l’amende maximum pour les mêmes infractions en Suède !
Par ailleurs, l’attention portée au contournement de sanctions diffère aussi : au printemps 2023, les Pays-Bas avaient ouvert 45 enquêtes pour violations de sanctions, contre zéro en République tchèque.
Les critères pour attribuer des licences autorisant des transactions en théorie sous sanctions varient aussi énormément. Si vous êtes une entreprise et que vous voulez faire une transaction qui, normalement, tomberait sous le coup de sanctions, vous pouvez faire votre marché dans les 27 Etats de l’Union en espérant que l’un d’entre eux sera plus “souple” dans son interprétation de la règle. Les Etats en question sont simplement tenus d’informer la Commission du fait qu’ils ont donné ces licences.
Pour éviter les nombreux écueils que vous décrivez et permettre à l’Europe de naître comme une véritable puissance économique, vous recommandez la création d’un nouvel organe au sein de l’UE. Un “game-changer”, d’après vous ?
Disons-le d’emblée : l’idée n’est pas d’ajouter une couche institutionnelle, hiérarchique, qui devrait donner son accord. Il ne s’agit pas de créer un OFAC européen (l’Office of Foreign Assets Control, l’organisme américain responsable des sanctions qui dépend du département du Trésor des Etats-Unis), car les Etats ne voudraient pas lâcher leurs prérogatives. Ils n’y sont pas prêts du tout, ce qui est un vrai problème si l’on veut être crédible, notamment vis-à-vis des Américains. Pour la mise en place du prix plafond sur les exportations russes de pétrole, on dépend des Etats-Unis. Ce sont eux qui traquent les tankers fraudeurs ! Pas parce qu’on ne saurait pas faire, mais simplement car nos appareils d’Etat dans le domaine de la sécurité économique ne sont pas prêts : on n’a pas assez de personnel, pas assez d’argent, et on est fragmenté.
Fauet de nouvelle institution pour l’heure, Abraham Newman et moi proposons de créer un organe sur la base de l’Agence européenne du médicament, qui est un bon exemple d’une institution décentralisée en réseau. Pour, en premier lieu, commencer à vraiment se parler. Chaque Etat n’aurait le droit qu’à un représentant. Cela aurait l’avantage de clarifier la structure de référence sur ces sujets, au niveau administratif, pas politique. En France, ce pourrait être le directeur du Trésor, en Allemagne, plutôt un banquier central. L’idée serait de créer ce forum informel pour discuter des cas complexes, des divergences d’interprétation, essayer d’avoir un retour d’expérience quand on a des difficultés sur le terrain, notamment dans la lutte contre le contournement de sanctions. Ce forum permettrait de créer une instance qui pourrait ensuite pousser des idées auprès des décideurs à Bruxelles, de savoir qui est en charge de quoi, de créer une culture européenne de sécurité économique.
Y siégeraient également un ou deux représentants de la Commission maximum, par exemple la Direction du commerce et la Direction de la stabilité financière. Avec des groupes de travail sur les grands dossiers du moment : Russie, Iran, Syrie. Ce dispositif ne coûterait pas cher, il y aurait juste un petit secrétariat qui s’occuperait des réunions.
Pourquoi l’Agence européenne du médicament est-elle un modèle pertinent ?
L’Agence européenne du médicament est un guichet unique vers lequel les entreprises du secteur privé peuvent se tourner pour avoir une licence pour leur médicament, qui sera valable dans les 27 Etats membres. On a donc un jeu de règles communes à l’échelle européenne.
On voit bien l’intérêt que pourrait avoir ce modèle pour former un “bouclier économique” européen. Reprenons l’exemple des sanctions : aujourd’hui, même les entreprises bien intentionnées, qui veulent être dans les clous, s’y perdent. Si elles avaient un seul interlocuteur, cela faciliterait les choses. Mais l’Agence européenne du médicament laisse quand même de la latitude aux Etats membres de l’UE, par exemple pour fixer leurs taux de remboursement, avoir des cas dérogatoires sur certains médicaments, etc. Ce modèle offre un bon compromis : une meilleure harmonisation des règles et une mise en commun de l’expertise, tout en laissant aux Etats membres des prérogatives. Reproduire ce modèle pour la sécurité économique serait un pas de géant pour l’Europe.
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